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当前，以Chat-GPT为代表的生成式人工智能在快速发展的同时也带来了虚假信息、知识产权侵权等问题，这从客观上加速了各国在人工智能领域的立法进程。自今年3月13日欧洲议会正式通过《人工智能法案》，该法案或将在2025年初生效，并于2026年正式实施。包括中美两大国在内的世界其他国家也都纷纷加入为人工智能制定规则的行动中来。2024年对于人工智能行业将是忙碌的一年，日本媒体传来政府将于今年出台一项监管生成式人工智能技术的新法律。借此契机，本文以日本在人工智能领域的监管为例，梳理其人工智能立法的进程和主要原则，预判未来日本该法律条文可能的方向，并为国内人工智能治理提供借鉴及参考。
一、转变：日本AI监管思路变化，拟出台生成式AI立法
据《日经新闻》报道，日本执政党将提议政府在2024年内出台一项监管生成式人工智能技术的新法律，据悉执政党此举是为了回应人们对人工智能相关虚假信息和侵权行为日益增长的担忧，该党的人工智能项目团队计划为微软支持的GPT、SORA等生成式大模型开发商起草初步规则，其中可能包括刑事法规。国内外许多媒体判断，这意味着随着以生成式大模型为代表的AI技术与社会的交融愈深，日本在人工智能治理中引以为傲的“敏捷治理”态度将可能发生变化。
日本经济产业省（METI）于2021年7月发布的报告全面描述了日本的人工智能监管政策，政策指出“对人工智能系统具有法律约束力的横向要求目前被认为是不必要的。”这是因为监管机构在跟上人工智能创新的速度和复杂性方面面临困难。在这种情况下，规定性的、静态的、详细的监管可能会扼杀创新。因此，经济产业省报告的结论是，政府应尊重企业对人工智能治理的自愿努力，同时提供非约束性指导来支持或指导此类努力。该指南应以多利益相关方对话为基础，并及时持续更新，这种方法被称为“敏捷治理”。
二、矛盾：生成式AI带来的技术冲击
随着生成式AI技术的迅速崛起和广泛应用，包括欧盟、美国和中国在内的其他政府正在探索监管该技术的方法。此前，欧盟《人工智能法案》（AI Act，下称《AI法案》）于今年3月13日正式通过欧洲议会表决，成为全球首份全面监管AI的法律，2023年11月美国艾米·克洛布查尔等六名参议员近日联合提出《2023年人工智能研究、创新和问责法案》，同年，中国发布行政规章《生成式人工智能服务管理暂行办法》（下称《生成式AI办法》）。此外，新加坡、菲律宾、韩国、澳大利亚等国家都寻求立法、制定AI原则或提供框架及指导工具的方式应对AI带来的相关风险。
日本正面临人口老龄化、劳动力不足、财政支出负担加重、经济持续衰退等社会经济问题，AI普遍被看作解决现有问题以及经济新增长点的路径。早在2016年，日本就制定了《知识产权推进计划2016》，旨在通过一系列措施和政策，为人工智能行业提供支持。2018年日本《著作权法》修订增加了对机器学习合理使用的豁免条款，允许人工智能在未经版权所有者许可的情况下，自由使用受版权保护的作品。尽管日本新闻协会、报刊出版协会等要求政府修改《著作权法》中有关于机器学习的不合理内容，日本政府仍然重申，不会对人工智能训练中使用的数据实施版权保护，允许使用任何数据进行训练（无论是用于非营利或商业目的，无论是复制以外的行为，还是从非法网站或其他方式获取的内容）。
因此，尽管日本政府承认生成式AI在虚假信息和版权保护方面存在风险，但不同与欧盟采取的“全面且严格”的惩罚性监管，日本依旧采取“针对特定行业和基于软法律”的方法，旨在通过非约束性指导和企业自愿治理，同时对一些大型数字平台施加透明度义务来促进适当的人工智能治理，以实现技术发展优先的政策导向。
具体而言，日本的人工智能治理和立法政策遵循四个主要原则：（1）强调技术先行，区别于传统监管，将技术发展置于政策优先位置；（2） 采用基于原则的灵活监管模式，以软法为主导，在特定领域辅以硬法规定；（3）实施多元化的决策和执行机制，包括政府、行业、企业和社会各界的共同参与；（4） 实行奖惩机制，通过认证制度奖励符合标准的企业，并对违规行为采取责任追究，如行政处罚和公开曝光等措施。
表1：近年来日本政府有关人工智能的政策文件
日本政府在近年来密集出台了多项政策文件，强调构建有效、安全的人工智能社会。例如，《以人为本的人工智能的社会原则》是一份偏原则性的文件，肯定了AI技术对于人类社会的助力，提出了AI社会的基本理念、“AI-Ready社会”的愿景、“AI-Ready社会”的基本原则。《广岛进程先进人工智能系统开发组织国际指导原则》和《广岛进程先进人工智能系统开发组织国际行为准则》以现有的《经合组织人工智能原则》为基础，回应先进人工智能系统的最新发展，旨在帮助获得这些技术带来的益处并应对其带来的风险和挑战，同时也指出不同的司法管辖区可以采取自已独特的方法，以不同的方式执行这些指导原则。梳理政策文件可以发现主要有以下特征：
（1）在几乎全部的有关AI的政策文件中都强调了AI作为技术的独特作用；
（2）以原则性条文对AI可能产生风险进行约束，缺乏问责机制；
（3）算法模型、个人数据、知识产权、人工智能生成的内容的识别越来越得到关注。
四、弹性：生成式AI的立法展望
受到欧盟《人工智能法案》的影响，许多媒体认为日本将可能于今年制定一部类似的监管方向法案以解决虚假信息和版权保护问题。然而，本文对日本将制定一部“硬法”，而从实际上抛弃“敏捷治理”策略的观点不予赞同。这是由于日本在AI领域实施的敏捷治理策略存在主客观两方面因素，既有政府自身的意愿又存在现实条件制约的不得已。在这种情况下，日本难以也不会调转当下技术发展优先的策略，实行强硬的监管，反而可能采用原则性约束、特例治理、限制境外巨头垄断的策略以促进本国AI发展。
从主观上说，一来，日本政府敏捷治理策略切实有效，其敏捷治理理念不仅早已被写入国内的相关政策，其监管态度也得到中国等其他国家的认可，生成式AI治理领域用敏捷治理替代传统治理的范式革新已得到广泛认可；二来由于日本政府面临经济衰退、人口老龄化等等社会问题，AI已被日本官方和民间视为新的经济增长点，除了政策多次强调助力AI技术的发展，此前日本官方也提出消除人工智能训练中的数据版权障碍，加快创新解决方案的开发并因此饱受争议。
从客观上说，技术治理的科林格里奇困境难以避免，（1）当前AI技术迭代周期越来越短，技术的更新带来更多意想不到的变化和社会的融入愈发密切，对生成式AI的治理可能伴随着现行法律体系的革命性变化；（2）生成式AI治理的对象包括数据、算法、信息内容，治理场景包括网络舆情、人脸识别等，且治理对象和治理场景愈发众多广阔，治理问题冗杂繁琐，当前的法律规范难以统筹治理全局，形成有效治理；（3）法律制定的周期决定了即便制定出“硬性”的法律规范也难以解决生成式AI引发的新问题，欧盟《人工智能法案》的出台就面临此种窘境，按照原定立法计划该法案早已通过，Chat-GPT的出现使该法案的内容被迫重新调整。
综上所述，日本政府既不愿也不能制定出一部“硬法”来对生成式AI进行全面且严格的监管，那么日本这部“新法”可能会在哪些方面进行改进呢，本文认为如下方面可能是这部法律关注的重点。
五、原则性总结和敏捷治理的再延续
本文对近年来日本出台的人工智能相关政策文件进行了梳理，并且指出过往有关人工智能的政策文件主要为原则性指导。鉴于在去年G7提出的“广岛人工智能进程”，日本政府极有可能采取对过往文件中的原则性进行梳理、更新、总结的方式进行整合和再次重申以强调当前生成式AI所面临的机会和风险。此外，“新法”极可能形成偏向于日本AI技术发展的“生成式AI治理框架”或者“AI治理框架”，并以此为蓝本推动相关条款融入G7正在制定的《广岛人工智能进程综合政策框架》，以促进日本在AI治理领域的国际优势。
六、数据和版权保护
此前，日本政府认为版权问题，特别是与动漫和其他视觉媒体有关的问题，一直以来阻碍了日本在人工智能技术方面的进展。因此，日本就制定了《知识产权推进计划2016》，旨在通过一系列措施和政策，为人工智能行业提供支持。2018年日本《著作权法》修订增加了对机器学习合理使用的豁免条款，允许人工智能在未经版权所有者许可的情况下，自由使用受版权保护的作品。日本政府亦多次重申“不会对人工智能训练中使用的数据实施版权保护”。
2019年《反不正当竞争法》修正案保护访问受限的共享数据（通常需要付费出售的数据集）。此类数据未经授权获取或滥用可能会受到禁令或损害索赔。因此，本文认为这项“新法”可能通过对数据进行分类分级，尤其是对个人隐私数据的关注，在推动人工智能开发者利用更多的数据进行人工智能学习的同时，保护数据持有者的适当利益和敏感的个人隐私数据安全。
此外在生成式AI的生成和输出阶段，输出本身的版权以及原始数据的版权权利问题尚未得到确认。日本许多学者也认为有必要为AI生成的作品引入某种法律保护，以保护生成式AI投资者和使用者的利益，这也是本次“新法”可能的方向。
七、信息披露和虚假信息的治理
正如《日经新闻》所提出的“执政党此举是为了回应人们对人工智能相关虚假信息和侵权行为日益增长的担忧，该党的人工智能项目团队计划为微软支持的ChatGPT、SORA等生成式大模型起草初步规则。”日本正在从国家战略高度推动AI技术的发展，以ChatGPT为代表的生成式AI模型给日本也带来了相对的冲击，“新法”很可能为人工智能的企业，尤其是境外垄断企业提出指导方针，包括但不限于，要求企业采取适当的措施并披露有关风险的信息、强调数据披露等透明度工作、要求相关企业采用水印或其他技术，使用户能够识别AI生成的内容以治理虚假信息问题。
就目前而言，日本表示不会阻碍人工智能的研发，此外，它准备利用这项新技术直接与西方竞争，日本在AI领域的监管体现出“ALL in AI”的国家战略。此前，日本在数据训练领域的政策甚至可以称得上是公开抢夺别国数据以推动本国AI技术的快速发展。当前日本这部“AI新法”究竟是规制AI技术安全发展，亦或是推动更有利于日本的全球框架尚难以定论。然而，从日本的案例我们也可以预测，越来越多的国家可能会通过无视全球框架和放松监管的方式推动本国AI技术的进步。正如武器会伤人一样，AI技术所带来的风险不容忽视，然而AI技术的发展如同冶炼技术的进步，拥有更高冶炼技术的国家将获得压倒性优势，而在国与国的科技竞争中，不发展才是最大的风险。
1.美国参议员提出《2023年人工智能研究、创新和责任法案》
http://www.ccpitbj.org/web/static/articles/catalog_40fcc0367c729df20181af782c2307f1/article_ff8080818abfb00a018c38deffae0467/ff8080818abfb00a018c38deffae0467.html
2.《生成式人工智能服务管理暂行办法》
http://www.cac.gov.cn/2023-07/13/c_1690898327029107.htm
3.德勤《亚太地区生成式人工智能应用与监管》
4.“Japan joins global AI regulation race with comprehensive 2024 legislative push”
5.https://cacm.acm.org/news/273479-japan-goes-all-in-copyright-doesnt-apply-to-ai-training/fulltext
6.张凌寒,于琳.从传统治理到敏捷治理：生成式人工智能的治理范式革新[J].电子政务,2023,(09):2-13.DOI:10.16582/j.cnki.dzzw.2023.09.001.
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